Kiểm soát và cân bằng quyền lực
David Williams
Trần Duy Nguyên và Nguyễn Thị Hường dịch
Nguồn: Tia Sáng
Trần Duy Nguyên và Nguyễn Thị Hường dịch
Nguồn: Tia Sáng
Nam
Tước Acton có một câu nói nổi tiếng: “Quyền lực luôn tham nhũng; quyền
lực tuyệt đối thì tham nhũng tuyệt đối.” Khi có quá nhiều quyền lực
trong tay, ngay đến người tốt cũng cai trị độc đoán. Do hiểu rõ bản chất
của vấn đề như vậy, chủ nghĩa hiến chế mới nảy sinh, và đó là một bước
ngoặt so với cách nghĩ truyền thống về quyền lực ở châu Á cũng như
phương Tây. Trong cách nghĩ truyền thống, người ta thường ca tụng các
nhà lãnh đạo và trao cho họ quyền lực tuyệt đối để bảo vệ an ninh quốc
gia. Các nhà lãnh đạo truyền thống thì muốn xem thần dân trong nước như
con cái, để họ làm nhiệm vụ của bậc cha mẹ và ra quyền hành xử như cha
với con. Vượt ra khỏi tư duy đó là điều tiên quyết để thiết lập một
chính phủ hiến định và công bằng.
1. Khi một người hay một nhóm nhỏ độc quyền quyền lực, họ sẽ trấn áp người khác.
Sau
một thời gian, sự tập trung quyền hành quá mức dẫn đến tha hóa về cả
tinh thần và vật chất, do đó người tốt dù có muốn đi nữa cũng mất khả
năng lèo lái quốc gia một cách sáng suốt. Không một cá nhân nào hoàn
toàn trong sạch. Ai cũng ít nhiều có thiên kiến, sai lầm về tư tưởng và
vị kỷ. Một người tốt không phải là người không có nhược điểm. Người tốt
là người biết kiềm chế và vượt qua được những nhược điểm đó. Nhưng để
làm được điều này, họ cần có sự hỗ trợ của người khác. Nhưng khi tập
trung quá nhiều quyền lực trong tay, người cầm quyền gạt bỏ khả năng và
cơ hội hỗ trợ của những người khác.
Quyền
lực tuyệt đối tha hóa tinh thần, vì khi một người có quyền lực trên hết
thảy mọi người khác, những người khác sẽ chỉ nói những điều họ nghĩ rằng
người cầm quyền muốn nghe. Họ giấu đi những điều gây phật lòng, và
không bao giờ bày tỏ những quan điểm và ý kiến trái ngược. Kết quả là
người cầm quyền chẳng bao giờ nghe được những điều cần biết để có thể
lãnh đạo sáng suốt hơn. Tệ hại hơn, sự tha hóa tinh thần này có thể dẫn
đến tha hóa tâm hồn. Nếu không ai dám đưa ra những thông tin hay ý kiến
chói tai, hoặc phản đối người cầm quyền, người cầm quyền cứ tưởng mình
không hề có thiên kiến, không hề mắc sai lầm và không hề vị kỷ. Từ đó
anh ta cho rằng mọi ý kiến của anh ta đều đúng. Anh ta bắt đầu ngộ nhận
rằng lợi ích cá nhân của anh ta chính là lợi ích của xã hội. Khi ấy, anh
ta trở thành một kẻ độc tài.
Vì lý
do này, một nhà lãnh đạo tốt sẽ không muốn nắm giữ quá nhiều quyền lực.
Cái anh ta cần là một hệ thống trong đó nhiều người khác có thể góp phần
vào quá trình ra quyết định. Khi đó, thay vì đơn thuần điều hành đất
nước bằng mệnh lệnh, anh ta sẽ cân nhắc những quan điểm khác nhau. May
ra lúc ấy anh ta sẽ buộc phải nhận ra rằng chính mình cũng có những
thiên kiến, những sai lầm về tư tưởng, và cũng vị kỷ. Một nhà lãnh đạo
thật sự anh minh cần sự sáng suốt ấy, và sẽ biết ơn những tiếng nói phản
biện, thay vì trấn áp họ.
Dĩ
nhiên, không phải nhà lãnh đạo nào cũng xuất thân là người tốt. Ngược
lại, họ có thể ham muốn quyền lực chỉ để trấn áp người khác và thủ lợi
cho bản thân, cho gia đình và cho những kẻ về hùa theo họ. Những người
như vậy vốn đã tha hóa ngay từ trước khi họ có quyền lực. Một khi tập
trung quyền lực trong tay, họ sẽ sử dụng ngay quyền lực đó để đàn áp kẻ
khác.
Tóm
lại, những chính quyền nắm quyền lực quá tập trung sẽ lạm quyền và tham
nhũng. Cách duy nhất để giới hạn quyền lực của họ và tránh lạm dụng là
tản quyền.
2.
Vì lý do đó, hiến pháp cần phân bổ quyền hành cho nhiều thành phần khác
nhau của chính quyền để có sự giám sát và cân bằng quyền lực.
Bởi
quyền lực tập trung sẽ sinh lạm dụng, không có cách giải quyết nào khác
ngoài việc phân chia quyền lực cho các thành phần khác nhau của chính
quyền. Ý tưởng này được gọi là giám sát và cân bằng quyền lực: hiến pháp
thiết lập nên sự cân bằng về quyền lực giữa các thành phần khác nhau
của chính quyền để chúng có thể giám sát lẫn nhau. Giám sát và cân bằng
quyền lực chính là cốt lõi của chủ nghĩa hiến chế. Vì không một cá nhân
hay một nhóm nhỏ nào thâu tóm mọi quyền lực, sẽ không ai có quyền lực
tuyệt đối để đàn áp kẻ khác. Khi các ngành trong chính quyền cần sự hợp
tác của nhau thì họ phải lắng nghe nhau, phải thương thảo và phải cùng
nhau làm việc. Khi nhiều người có khả năng tác động lên chính quyền và
chính sách, chính quyền đó mới có thể trở nên công bằng và trung dung
hơn, bởi vì khi đó chính quyền không chỉ còn phục vụ lợi ích của một
nhóm nhỏ. Đồng thời, chính quyền cũng sẽ sáng suốt hơn, bởi các chính
sách hay quyết định là kết quả của quá trình thảo luận trong đó nhiều
cách nhìn khác nhau đã được cân nhắc.
Một số
người, đặc biệt tại châu Á và châu Phi, lo ngại rằng giám sát và cân
bằng quyền lực sẽ tạo nên bất ổn, tranh cãi, bế tắc, thậm chí nội chiến.
Đúng là khi cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực không được thiết kế
hợp lý, hậu quả của nó có thể không như mong đợi. Nhưng nếu được thiết
kế tốt, nó sẽ không dẫn đến bất ổn quá mức bình thường. Những đất nước
ổn định và thịnh vượng đều có một cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực
nào đó. Lựa chọn duy nhất ngoài phân quyền là tập quyền. Mà tập quyền,
như đã phân tích ở trên, luôn dẫn đến cai trị áp bức. Điều này rõ ràng
tệ hại hơn nhiều so với những bất đồng bắt nguồn từ những tranh cãi
chính trị thông thường.
Có
nhiều mô hình giám sát và cân bằng quyền lực, do các yếu tố khác nhau
được kết hợp một cách khác nhau. Nếu được thiết kế một cách cẩn trọng,
giám sát và cân bằng quyền lực có thể giảm thiểu một cách có hiệu quả
các bất ổn, cũng như tăng cường bảo vệ người dân chống lại chính quyền
tha hóa và độc đoán.
3. Các hiến pháp phân quyền theo nhiều cách khác nhau
Có
nhiều cách phân chia quyền lực giữa các nhân tố của chính quyền. Và các
hiến pháp khác nhau thiết lập nên các chính quyền với kết cấu khác nhau.
Có hiến pháp gọi người đứng đầu chính phủ là tổng thống, có nơi khác
gọi là thủ tướng, lại có chỗ kết hợp ngành hành pháp và lập pháp với
nhau trong một hội đồng mà người đứng đầu hội đồng không phải là tổng
thống mà cũng chẳng phải thủ tướng. Vài hiến pháp công nhận chính quyền
địa phương bán tự trị, nơi khác thì không. Có hiến pháp tổ chức hai viện
lập pháp, có chỗ chỉ có một viện duy nhất. Như vậy, trong nhiều hệ
thống hiến định khác nhau, kết cấu của chính quyền là khác nhau. Vì vậy,
phân chia quyền lực giữa các thành phần chính quyền của các hệ thống
hiến định khác nhau cũng sẽ khác biệt.
Thêm
vào đó, cho dù các hiến pháp có quy định kết cấu chính quyền tương tự
như nhau, chúng vẫn có thể phân chia quyền lực theo nhiều cách khác nhau
cho các nhân tố đó. Thí dụ, tổng thống có thể có quyền phủ quyết những
dự án luật do bên lập pháp đưa ra, hoặc có thể không có quyền đó. Thượng
viện của ngành lập pháp có thể chỉ có quyền cố vấn cho hạ viện, nhưng
viện này cũng có thể có quyền bác bỏ các dự luật của hạ viện. Chính
quyền địa phương có thể có quyền lực rộng rãi trên các vấn đề liên quan
đến cuộc sống của người dân trong khu vực đó. Nhưng họ cũng có thể chỉ
có quyền lực hạn chế trong một số lĩnh vực mà thôi.
Trong bài viết ngắn ngủi này, thật khó để liệt kê hết tất cả hình thức phân quyền. Nhưng tựu trung lại, các mô hình chính là:
* Hầu
hết các hiến pháp chia chính quyền trung ương thành ba phần – quyền lập
pháp, quyền hành pháp và tòa án. Các quyền này được trao cho những người
hay nhóm người khác nhau. Một số hiến pháp tách biệt hoàn toàn các
quyền lực này, tức là các nhân tố trong chính quyền không hề có những
mảng phận sự chồng lấn. Nhưng cũng có một số hiến pháp cho phép sự chia
sẻ quyền lực nhất định, chẳng hạn tổng thống vừa có quyền hành pháp vừa
có quyền phủ quyết dự luật (một phần của quyền lập pháp) trong một số
trường hợp hạn chế. Phương thức phân quyền này được gọi là tam quyền phân lập.
* Một
số hiến pháp phân chia quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương hay vùng lãnh thổ. Do sự phân chia này được quy định
bởi hiến pháp, chính quyền trung ương không thể can thiệp vào phạm vi
quyền lực của chính quyền vùng lãnh thổ. Quan trọng hơn cả, chính quyền
trung ương không thể giải tán chính quyền địa phương đó hoặc tước đoạt
một số quyền đã được hiến pháp trao cho họ. Có trường hợp chính quyền
vùng lãnh thổ có thể soạn hiến pháp cho riêng địa phương họ, với cả ba
ngành lập pháp, hành pháp và tòa án như chính quyền trung ương. Phương
thức phân chia quyền lực này được gọi là chính thể liên bang.
* Mọi
bản hiến pháp chính danh phân chia quyền lực giữa chính quyền và công
dân nhằm mục đích bảo vệ quyền cá nhân. Một số quyền cá nhân tự bản chất
là quyền nhân thân, như quyền kết hôn. Nhưng một số quyền mang tính
chính trị, như quyền biểu tình hoặc quyền thành lập hội đoàn chính trị.
Bằng cách thực thi các quyền này, công dân có thể kiểm soát chính phủ.
Phương thức phân quyền này được gọi là quyền cá nhân.
* Mọi
hiến pháp dân chủ còn phân chia quyền lực giữa chính quyền công dân
thông qua bầu cử. Trong một nước dân chủ, quyền lực thuộc về nhân dân.
Chính quyền có bổn phận phục vụ người dân, chứ người dân không phải phục
tùng chính phủ. Nhưng người dân không thể cáng đáng hết công việc hàng
ngày của chính quyền vì còn phải lo cho cuộc sống riêng của họ. Vì vậy,
hiến pháp cho chính quyền quyền thay mặt người dân để giải quyết công
việc trong những lĩnh vực phù hợp, với tư cách là công bộc của nhân dân.
Tuy vậy, nhân dân vẫn nắm quyền giám sát tối thượng. Nếu nhân dân không
hài lòng với cách làm việc của các viên chức chính quyền, họ có thể bỏ
phiếu bãi nhiệm các viên chức đó qua bầu cử.
4.
Dù mọi quốc gia đều cần tản quyền, có nhiều hình thức phân quyền khác
nhau, và các quốc gia khác nhau phải chọn những hệ thống khác nhau cho
phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của quốc gia đó.
Như đã
trình bày ở trên, có nhiều hình thức phân quyền. Một số hiến pháp áp
dụng nhiều hình thức cùng một lúc, trong khi một số hiến pháp khác chỉ
áp dụng một hình thức phân quyền mà thôi. Không có một hình thức phân
quyền nào được xem là duy nhất phù hợp cho mọi quốc gia trong mọi thời
kỳ. Đã có rất nhiều sách vở bàn đến các hình thức phân quyền trong bản
hiến pháp. Đôi khi các phân tích đó mang nặng tính chuyên môn. Do đó,
trong phạm vi bài viết ngắn này, khó có thể tóm gọn mọi khía cạnh của
các tri thức đó.
Tuy
vậy, bài viết này nhấn mạnh một điều quan trọng: các hình thức phân
quyền khác nhau mang lại các hệ quả khác nhau. Bởi cân bằng và giám sát
quyền lực là trọng tâm của thể chế hiến định, các nhà soạn thảo hiến
pháp đã dành nhiều công sức nghiên cứu các hệ quả của mỗi hình thức phân
quyền khi chúng được áp dụng riêng rẽ hay kết hợp lẫn nhau. Thế nhưng,
không có một hệ thống hiến định nào hoàn hảo hay đạt mọi mục đích đặt
ra. Các nhà soạn thảo hiến pháp luôn phải chọn lựa hoặc thỏa hiệp. Chẳng
hạn, một số thể chế hiến định tạo điều kiện cho mọi khuynh hướng chính
trị được đại diện trong chính quyền, nhưng lại có thể khiến chính trị bị
chia rẽ và phân tán, vì sự tham gia của quá nhiều luồng ý kiến khác
nhau sẽ khiến các bên khó đạt đồng thuận để ra quyết định. Một số thể
chế hiến định khác có thể khiến vài khuynh hướng chính trị thiểu số
không được đại diện trong chính quyền, nhưng bộ máy chính trị hoạt động
suôn sẻ hơn. Một số hệ thống tập trung vào ý thức hệ chứ không phải
quyền lợi “cục bộ” của từng địa phương. Một số hệ thống khác lại chú
trọng đến các mối quan tâm cụ thể của các địa phương chứ không đặt nặng ý
thức hệ, v.v… Mỗi thể chế hiến định này đều có những ưu và khuyết đỉểm.
Như
vậy, mỗi quốc gia sẽ thấy có một số hệ thống thích hợp với họ hơn là
những hệ thống khác. Tùy từng quốc gia cụ thể, những mục tiêu nhất thiết
cần phải có, và những nhược điểm cần đặc biệt lưu tâm mà tránh, sẽ
không giống nhau. Ví dụ, văn hóa của một số quốc gia có khuynh hướng tập
trung quyền lực vào tay một người mà thôi, như người đứng đầu hành
pháp, và rồi người này tìm cách thâu tóm những quyền lực khác cho riêng
anh ta. Một số quốc gia khác xem việc hạn chế quyền hành pháp là quan
trọng, nên trao nhiều quyền lực hơn cho ngành lập pháp và tòa án. Cách
này có thể có nhược điểm là sự thiếu vắng một ngành hành pháp mạnh có
thể ứng phó mau lẹ trước những thay đổi nhanh chóng của thế giới. Nhưng
nếu phải cân bằng giữa các ưu và khuyết điểm của từng hệ thống cho một
quốc gia cụ thể, hệ thống cho phép ngăn chặn chính quyền độc đoán có ưu
điểm hơn hẳn so với một hệ thống chủ trương cho ngành hành pháp quyền
được tự do làm theo ý họ. Nghệ thuật soạn thảo một bản hiến pháp cần lưu
tâm đến các đặc điểm và nhu cầu cụ thể của từng quốc gia là vì thế.
