Trump đang vi hiến
Nguồn: David Cole, “Trump Is Violating the Constitution,” The New York Review of Books, February 23, 2017 Issue.
Biên dịch: Nguyễn Huy Hoàng
Khi trở thành tổng thống thứ 44 của Hoa Kỳ năm 2009, Barack Obama đã bổ nhiệm Norman Eisen, một “cố vấn đặc biệt về đạo đức và chính phủ,” nhằm đảm bảo mình không vi phạm bất cứ điều cấm nào về xung đột lợi ích. Trước khi được thay thế vào năm 2011, Eisen, sau này là đại sứ Hoa Kỳ tại Cộng hòa Séc và một luật sư chuyên về những vụ liên quan đến gian lận, đã giải quyết một loạt câu hỏi, bao gồm những vấn đề như liệu Tổng thống Obama, một người hâm mộ bóng rổ, có thể nhận vé đi xem đội Washington Wizards hay đội Georgetown Hoyas chơi hay không.
Khi được trao giải Nobel Hòa bình, Obama đã hỏi xin ý kiến chính thức của Văn phòng Tư vấn Pháp lý thuộc Bộ Tư pháp về việc ông có thể nhận giải mà không vi phạm lệnh cấm tổng thống hay bất cứ viên chức liên bang nào khác nhận “các khoản thù lao,” về cơ bản là bất cứ khoản thanh toán hay lợi ích nào, từ một nhà nước nước ngoài, vốn được quy định trong hiến pháp hay không. (Văn phòng kết luận rằng ông có thể nhận giải, chỉ vì Ủy ban Nobel là một thực thể tư nhân không có sự can dự của chính phủ nước ngoài.)
Giống như mọi tổng thống tiền nhiệm trong bốn thập niên trước, Tổng thống Obama đã đặt mọi khoản đầu tư của mình vào một “quỹ tín thác mật” (“blind trust”), để ông không biết được những lợi ích của mình và do đó tránh được xung đột lợi ích trong nhiều quyết định ông có thể đưa ra mà có ảnh hưởng đến tài sản cá nhân của mình. Tổng thống Obama, một lần nữa làm theo tiền lệ của những người tiền nhiệm, cũng công khai các tờ khai thuế của mình, cả trong chiến dịch tranh cử lẫn khi đã là tổng thống. Nói ngắn gọn, Obama rất câu nệ về vấn đề đạo đức, và chính quyền ông gần như hoàn toàn không dính đến các vụ bê bối đạo đức.
***
Donald J. Trump, người trở thành tổng thống thứ 45 vào ngày 20 tháng 1, có một cách tiếp cận khác. Ông đã nhậm chức trong khi nhiều lần từ chối công khai các tờ khai thuế của mình, ngay cả sau vụ rò rỉ cho thấy có thể ông đã không trả thuế trong 18 năm. Ông viện đến một cuộc kiểm toán đang diễn ra của Sở Thuế vụ (IRS) làm lý do không tiết lộ các tờ khai thuế, nhưng chính IRS đã bác bỏ tuyên bố này, nói rằng “không có gì ngăn cản các cá nhân chia sẻ thông tin thuế của chính mình.” Hai ngày sau lễ nhậm chức, chính quyền của Trump thông báo rằng ông sẽ không công khai các tờ khai thuế ngay cả khi cuộc kiểm toán đã hoàn tất. Trump có phần hân hoan khi khẳng định rằng các quy định về xung đột lợi ích không áp dụng cho tổng thống. Ông đã pha trộn việc kinh doanh cá nhân với ngoại giao chính thức trong nhiều cuộc gặp gỡ và đối thoại với các quan chức nước ngoài trong quá trình chuyển giao chức vụ. Và bất chấp cổ phần tư nhân rộng lớn của mình trong bất động sản thương mại, tổ hợp chung cư, khách sạn, và sân gôn ở trong nước và trên thế giới, ông đã từ chối làm theo những người tiền nhiệm là bán tài sản của mình và đặt doanh thu vào một quỹ tín thác mật. Thay vào đó, ông đã chuyển giao quyền quản lý, nhưng không chuyển giao quyền sở hữu, của Trump Organization. Ông vẫn nắm giữ toàn bộ quyền sở hữu. Và ông đã giao trách nhiệm vận hành nó không phải cho một ủy thác viên độc lập, mà cho các con mình, Eric và Donald Jr.
Kết quả là, Tổng thống Trump gần như chắc chắn đã bắt đầu vi phạm hiến pháp từ thời điểm ông tuyên thệ nhậm chức. Đúng là các quy chế về xung đột lợi ích không nói đến tổng thống – không phải vì chúng ta không quan tâm đến các vị tổng thống thiếu nguyên tắc, mà vì những quy định như vậy nói chung thường yêu cầu quan chức rút lui khỏi các quyết định mà họ có lợi ích tài chính cá nhân trong đó, và trong trường hợp tổng thống thì rút lui hiếm khi là một lựa chọn khả thi, do không có người ra quyết định thay thế.
Nhưng hiến pháp cũng đặt tổng thống vào một điều luật về xung đột lợi ích: cái gọi là điều khoản “thù lao.” Điều khoản này quy định rằng không quan chức liên bang nào có thể, nếu không có sự chấp thuận rõ ràng của Quốc hội, nhận “bất cứ quà tặng, thù lao,… nào dưới bất cứ hình thức nào, từ bất cứ vị Vua, Hoàng tử, hay Nhà nước nước ngoài nào.” Nó được thiết kế nhằm đảm bảo các quan chức liên bang, từ tổng thống trở xuống, chỉ phục vụ cho lợi ích của công chúng Hoa Kỳ, và không bị tác động bởi ảnh hưởng nước ngoài. Năm 1787, thượng nghị sĩ Charles Pinckney của tiểu bang Nam Carolina đã đề xuất một tu chính án tại Hội nghị Lập hiến, thúc giục “sự cần thiết của việc duy trì sự độc lập của Ngoại trưởng và các quan chức khác của Hoa Kỳ khỏi ảnh hưởng bên ngoài.”[1] Tại hội nghị Virginia phê chuẩn hiến pháp, cựu Ngoại trưởng Edmund Randolph Jennings giải thích rằng điều khoản này “được đưa ra để ngăn chặn tham nhũng.”[2]
Điều khoản thù lao là một rào chắn rõ ràng nhằm ngăn tổng thống nhận các khoản thanh toán từ các nhà nước nước ngoài. Thừa nhận rằng lòng trung thành bị chia rẽ là rất khó nhận ra, rằng tư lợi là một động cơ đặc biệt mạnh mẽ, và thừa nhận rằng các nhà nước nước ngoài có thể sẽ tìm cách mua sự ảnh hưởng, các nhà soạn thảo hiến pháp đã chọn cách cấm mọi quà tặng hay “thù lao… dưới bất cứ hình thức nào.”
Ngoại lệ duy nhất là khi Quốc hội ủy quyền rõ ràng cho một giao dịch, có thể dựa trên lý thuyết là thanh toán công khai và minh bạch như vậy sẽ giảm nguy cơ tham nhũng và ảnh hưởng không mong muốn. Theo Văn phòng Tư vấn Pháp lý thuộc Bộ Tư pháp năm 1981, một khoản “thù lao” là bất cứ “lợi nhuận hay lợi ích nào phát sinh từ địa vị, chức vụ, hay việc làm: tiền thưởng, tiền công, tiền lương.”[3] Như dẫn chiếu đến “tiền lương” và “lợi ích” gợi ý, lệnh cấm này không chỉ giới hạn trong các quà tặng trực tiếp, mà bao gồm cả những khoản thanh toán cho các dịch vụ cung cấp hoặc lợi nhuận từ các giao dịch kinh doanh thông thường.
***
Điều này có ý nghĩa gì đối với Donald Trump? Quy mô doanh nghiệp của ông, Trump Organization, là không rõ ràng, do nó do tư nhân nắm giữ và Trump đã hết sức không sẵn lòng tiết lộ chi tiết. Nhưng hồ sơ công cho thấy tổ chức của ông có tham gia vào những giao dịch và hợp đồng trên toàn cầu. Nhiều công việc trong số này có thể thu lợi từ hoạt động của các chính phủ nước ngoài hoặc các đại diện của họ – bao gồm các khoản đầu tư vào các công ty thuộc sở hữu nhà nước nước ngoài, hợp đồng hoặc giấy phép chính phủ, các thỏa thuận cho thuê tài sản, hay thậm chí các buổi lưu trú qua đêm hoặc các sự kiện được tổ chức ở các khách sạn, sân gôn, hoặc các tài sản khác của Trump.
Bên thuê đơn lớn nhất của Trump Tower là Ngân hàng Công Thương Trung Quốc, thuộc sở hữu nhà nước hoàn toàn. Đối tác kinh doanh chính của Trump ở Philippines được Tổng thống Rodrigo Duterte chỉ định làm đặc phái viên tại Hoa Kỳ. Trump có những dự án kinh doanh đang diễn ra trên toàn thế giới, bao gồm cả Argentina và Gruzia. Ông nhận được hàng triệu đô la doanh thu li xăng từ một khách sạn Trump ở Panama. Và dĩ nhiên có cả Nga, nơi mà Trump từ lâu đã có những giao dịch kinh doanh rộng lớn, và nơi mà các quan chức chính phủ gần đây theo nguồn tin từ các cơ quan tình báo của chúng ta là đã chúc mừng Trump đắc cử, sau một chiến dịch tranh cử mà trong thời gian đó Nga đã tấn công qua mạng và tiết lộ các e-mail mật từ Ủy ban Quốc gia Dân chủ, cùng các tổ chức khác của Đảng Dân chủ, nhằm tăng cơ hội cho Trump.
Trong một báo cáo toàn diện và thuyết phục được Viện Brookings công bố hồi tháng 12, Norman Eisen và Richard Painter, cựu chuyên gia đạo đức cho Tổng thống Obama và Tổng thống George W. Bush, cùng học giả hiến pháp Laurence Tribe tại Đại học Harvard, đã cảnh báo rằng “chưa bao giờ trong lịch sử Hoa Kỳ có vị tổng thống đắc cử nào có nhiều vấn đề xung đột lợi ích và can hệ nước ngoài hơn Donald Trump.”[4] Theo quan điểm của họ, một quan điểm được chia sẻ bởi nhiều chuyên gia về luật hiến pháp và chuyên gia về đạo đức, cách duy nhất để Trump tránh nhận lợi ích từ các chính phủ nước ngoài hoặc các đại diện của họ, xét trên những lợi ích kinh doanh rộng lớn của ông, là bán doanh nghiệp và thành lập một quỹ tín thác mật cho tài sản của mình – như những người tiền nhiệm của Trump đã làm khi nhậm chức.
Trump ban đầu đã bác bỏ ý tưởng ông điều hành Hoa Kỳ và Trump Organization cùng lúc là có vấn đề. Nhưng khi chỉ trích gia tăng, ông hứa hẹn sẽ tìm ra một biện pháp cho vấn đề này trước khi nhậm chức. Trong một buổi họp báo hồi tháng 1, ông đã trình bày “giải pháp” của mình. Ông nói sẽ chuyển giao quyền quản lý Trump Organization cho các con trai. Trump Organization sẽ không tham gia vào các giao dịch nước ngoài mới. Ông sẽ chỉ định một nhân viên đạo đức xem xét bất cứ giao dịch nước ngoài nào mới. Và ông sẽ đóng góp bất cứ khoản thu nào từ các quan chức nước ngoài đến lưu trú tại khách sạn của ông cho người dân Hoa Kỳ.
Những biện pháp này không hề đủ để giải quyết những lo ngại về hiến pháp. Điều khoản thù lao cấm nhận bất cứ khoản lợi ích nào từ một nhà nước nước ngoài hay đại diện của nó. Điều khoản này rõ ràng không chỉ giới hạn trong các buổi lưu trú tại khách sạn. Nó cũng không chỉ giới hạn trong các giao dịch mới hoặc các giao dịch nước ngoài. Lệnh cấm này mở rộng đến bất cứ lợi ích nào thu được từ bất cứ đại diện nước ngoài hay quan chức nhà nước nào trong bất cứ giao dịch kinh doanh nào với một công ty của Trump Organization, ở ngoài nước cũng như ở trong nước. Để đảm bảo không có khoản thanh toán nào như vậy được chi trả bởi bất cứ quan chức nước ngoài nào, cần có sự minh bạch tuyệt đối về mọi khoản cho thuê, hợp đồng, hóa đơn khách, và lệ phí sân gôn của Trump Organization.
Đó là lý do vì sao Eisen, Painter, và nhiều chuyên gia đạo đức khác đã lên án kế hoạch của Trump là chưa đủ. Walter Shaub, Chánh Văn phòng Đạo đức Chính phủ Hoa Kỳ, đã gọi kế hoạch này là “vô nghĩa.” Theo dàn xếp hiện nay, Trump hoàn toàn nắm giữ quyền sở hữu doanh nghiệp của mình, và do đó thu lợi từ việc kinh doanh đang diễn ra với các đại diện nước ngoài vốn tìm kiếm sự ủng hộ. Trump biết rõ mình có công việc kinh doanh ở nơi nào. Và giờ thì ông sẽ ở một vị thế có thể dùng quyền lực tổng thống để mang lại lợi ích cho thương hiệu tập đoàn của chính mình. Điều duy nhất “mật” (với Trump) về đồ án này là việc gần như ai bên ngoài gia đình Trump cũng sẽ tiếp tục mù tịt về những chi tiết trong các mối quan hệ kinh doanh nước ngoài của Trump.
Luật sư thuế lâu năm của Trump, Sheri Dillon, người dường như không có hoặc có rất ít kinh nghiệm về luật hiến pháp, đã bảo vệ những biện pháp từng phần này trong buổi họp báo tháng 1 bằng cách tuyên bố rằng bán tài sản sẽ khó. Bà cho rằng không có mối liên hệ với Trump, các doanh nghiệp có thể sẽ mất giá trị đi nhiều và do đó sẽ phải bán giảm giá. Bà nói rằng cho dù Trump có bán những lợi ích kinh doanh của mình đi chăng nữa thì ông vẫn có quyền nhận được tiền bản quyền, mặc dù bà không giải thích tại sao Trump không bán cả chúng luôn. Những người khác đã lưu ý rằng việc thanh lý Trump Organization sẽ có những hệ quả đáng kể về thuế. Nhưng việc Trump có thể phải chấp nhận một tổn thất kinh tế hoặc thực sự phải trả thuế không biện minh được cho việc vi phạm một ràng buộc hiến pháp được thiết kế để ngăn chặn tham nhũng và ảnh hưởng nước ngoài. Như chúng ta biết quá rõ, ảnh hưởng nước ngoài không phải là một mối lo ngại thuộc kiểu suy đoán hay trừu tượng đối với vị tổng thống này.
***
Giờ thì sao? Trump đã tuyên thệ nhậm chức, và ông đang vi phạm hiến pháp. Những biện pháp nào khả dĩ? Các nhà soạn thảo hiến pháp đã xem lệnh cấm này là rất quan trọng đến mức họ đưa việc vi phạm nó làm căn cứ luận tội. Nhưng không ai mong đợi Quốc hội của Đảng Cộng hòa sẽ sớm bắt đầu các thủ tục luận tội. Nếu hiến pháp muốn được thực thi, nó sẽ phải nhờ đến sự cương quyết của người dân.
Một ngày trước lễ nhậm chức, Liên đoàn Tự do Dân sự Hoa Kỳ (ACLU) đã đệ một loạt yêu cầu theo Đạo luật Tự do Thông tin nhằm đưa những xung đột lợi ích của Trump ra ánh sáng. Bí mật – có người có thể còn nói là khói và gương (che đậy và bóp méo) – là phương thức ưu tiên của Trump đối với những giao dịch kinh doanh của mình. Nhưng là tổng thống, ông phải chịu những nghĩa vụ minh bạch mà ông không phải đối mặt với tư cách công dân. Và minh bạch là bước đầu tiên trên con đường đến trách nhiệm giải trình.
Trump cũng rất có thể sẽ phải đối mặt với nhiều vụ kiện. Ngày 23 tháng 1, Eisen, Painter, và Tribe đã đệ đơn kiện đại diện cho Công dân vì Trách nhiệm và Đạo đức (CREW), một nhóm giám sát phi lợi nhuận, cáo buộc Trump đang vi phạm điều khoản thù lao. Có thể sẽ có vấn đề phát sinh về việc tổ chức này đã chịu một tổn hại đủ cụ thể để cho nó “địa vị” pháp lý để khởi kiện hay chưa. Nhưng các vụ kiện khác rất có thể sẽ theo sau. Các tòa án liên bang đã công nhận rằng các doanh nghiệp có “địa vị” (pháp lý) khi các hành động của quan chức được cho là bất hợp pháp đặt họ vào một bất lợi cạnh tranh so với các doanh nghiệp khác. Một công ty khách sạn, nhà phát triển bất động sản, hoặc chủ sở hữu sân gôn đối thủ có thể khởi kiện về tính bất hợp pháp của những thỏa thuận đang diễn ra của Trump. Liệu một giao dịch kinh tế cụ thể giữa một quan chức hoặc đại diện nước ngoài với một doanh nghiệp của Trump có tạo nên một khoản “thù lao” bị cấm trong hiến pháp hay không là một câu hỏi pháp lý – không phải chính trị – hoàn toàn có thể được các tòa án giải quyết. Nếu các tòa án có thể ra lệnh cho Tổng thống Bush, trong một cuộc xung đột vũ trang đang diễn ra, đưa việc ông giam giữ các “chiến binh kẻ thù” vào xem xét pháp lý, thì chắc chắn họ cũng có thể ra lệnh cho Trump tuân thủ những lợi ích kinh doanh của mình theo những yêu cầu rõ ràng của hiến pháp.
Tổng thống Hoa Kỳ phải phụng sự người dân Hoa Kỳ, không phải chính mình, và chắc chắn không phải những lợi ích của các nhà nước nước ngoài. Tổng thống Trump đã chọn tìm đến chức vụ này, và trách nhiệm này. Ông đang cố đi cả hai đường, phục vụ bản thân, gia đình, và những lợi ích kinh doanh rộng lớn của mình trong lúc đồng thời đưa ra những quyết định chính sách đối ngoại và đối nội vốn tất yếu sẽ có những tác động trực tiếp lên sở hữu cá nhân của ông. Cách thức đó sẽ đặt ra bê bối, tham nhũng, và bất hợp pháp. Không may là vị tổng thống thứ 45 của chúng ta đã cố tình chọn cách làm suy yếu những lợi ích của người dân mà ông đại diện nhằm thúc đẩy những lợi ích của một con người mà ông quan tâm nhiều nhất.
David Cole là Giám đốc Pháp lý Quốc gia của Liên đoàn Tự do Dân sự Hoa Kỳ (ACLU) và giáo sư ngành luật và chính sách công tại Trường Luật Đại học Georgetown.
—————
[1] The Records of the Federal Convention of 1787, edited by Max Farrand (Yale University Press, 1966), Vol. 2, p. 389.
[2] The Records of the Federal Convention of 1787, edited by Max Farrand (Yale University Press, 1966), Vol. 3, p. 327.
[3] Opinions of the Office of Legal Counsel, Vol. 5, pp. 187, 188 (1981).
[4] Norman L. Eisen, Richard Painter, and Laurence H. Tribe, “The Emoluments Clause: Its Text, Meaning, and Application to Donald J. Trump,” Brookings Institution, December 16, 2016.
